I Danmark og Sverige er reguleringen af løn og arbejdsvilkår lagt ud fra staten til arbejdsmarkedets parter, og man har dermed skabt voluntaristiske aftalemodeller. Arbejdsmarkedsreguleringen er altså kun i begrænset omfang lovreguleret. Derimod er det arbejdsmarkedets parter, der gennem overenskomstforhandling regulerer løn og arbejdsvilkår. Dette gælder også for den offentlige sektor.

Ideen om voluntaristiske aftalemodeller handler om, at aftaleforhandlingerne om løn og arbejdsvilkår skal tilnærmes produktionens og arbejdspladsernes reelle vilkår og flyttes væk fra det politiske system. Men i den offentlige aftalemodel er produktionens og arbejdspladsernes reelle vilkår politisk bestemt. Det er f.eks. politikere, der sætter de offentlige budgetter og prioriterer rammerne for velfærdsopgaven og de offentligt ansatte. Løn og arbejdsvilkår, der reguleres gennem overenskomstforhandlinger, forhandles desuden af arbejdsgiverrepræsentanter, der selv er enten politikere eller embedsmænd. Det skaber stort rum for muligheden eller risikoen (alt efter hvordan man anskuer det) for politisk indblanding i aftalemodellen, men hvordan og hvornår der er tale om utidig politisk indblanding, er absolut ikke entydigt.

Dette kapitel fokuserer på de statslige arbejdsgivere og deres særrolle. De statslige arbejdsgivere forhandler alene overenskomster for de statsansatte. I Danmark udgør de knap en fjerdedel, mens de i Sverige udgør godt en femtedel af alle offentligt ansatte. Vilkårene for de store offentlige lønmodtagergrupper på f.eks. hospitalerne, skolerne og i ældreplejen hører derimod til hos de regionale og kommunale arbejdsgivere. I dette kapitel vil der dog blive argumenteret for, at staten som arbejdsgiver også har en vis betydning for disse lønmodtagergrupper.